十大亮點(diǎn)！自然資源部法規(guī)司解讀國(guó)家公園法

 

2025年9月12日，《中華人民共和國(guó)國(guó)家公園法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)家公園法”）經(jīng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議通過(guò)，習(xí)近平簽署第五十三號(hào)主席令公布，將于2026年1月1日起施行。

這是我國(guó)首部關(guān)于國(guó)家公園的專(zhuān)門(mén)立法，其頒布實(shí)施標(biāo)志著以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)進(jìn)入了法治化、規(guī)范化的新階段，對(duì)于推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重大而深遠(yuǎn)的意義，有十大亮點(diǎn)值得關(guān)注。

01

國(guó)家公園有了法定概念

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將國(guó)家公園定義為具有生態(tài)完整性、禁止開(kāi)發(fā)性、科研娛樂(lè)教育結(jié)合性的以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和休憩為主要管理目標(biāo)的陸地或者海洋自然區(qū)域。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性的國(guó)家公園理念，明確國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。

國(guó)家公園法基本上沿用了這一概念，首次從法律層面明確了我國(guó)國(guó)家公園的概念：本法所稱(chēng)國(guó)家公園，是指由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地和海洋區(qū)域。這一規(guī)定表明，我國(guó)的國(guó)家公園由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，保護(hù)的對(duì)象是具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)的范圍為特定的陸地和海洋區(qū)域，保護(hù)的目的是實(shí)現(xiàn)自然資源的合理利用。

02

確立國(guó)家公園的行政管理體制

國(guó)家公園的行政管理體制是保證國(guó)家公園有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。在歷經(jīng)數(shù)百年的國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)程中，各個(gè)國(guó)家基于不同的國(guó)情，構(gòu)建起契合自身發(fā)展需求的國(guó)家公園管理體制， 主要有中央垂直管理、地方自主管理、中央與地方共同管理三種。

國(guó)家公園法根據(jù)我國(guó)國(guó)家公園管理的實(shí)踐，明確了我國(guó)國(guó)家公園的行政管理體制，主要包括：一是國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)國(guó)家公園的監(jiān)督管理工作，國(guó)務(wù)院自然資源、生態(tài)環(huán)境、水行政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門(mén)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)國(guó)家公園的有關(guān)監(jiān)督管理工作；二是各國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各該國(guó)家公園的保護(hù)和管理工作；三是國(guó)家公園所在地地方人民政府行使本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)家公園的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、防災(zāi)減災(zāi)等職責(zé)；四是國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)商國(guó)家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府，組織協(xié)調(diào)跨省域國(guó)家公園建設(shè)重大事項(xiàng)。

為了防止賦有國(guó)家公園管理職權(quán)的各部門(mén)和地方政府在國(guó)家公園管理中各自為政，國(guó)家公園法還規(guī)定：國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)、國(guó)家公園所在地地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全相應(yīng)的機(jī)制，加強(qiáng)工作協(xié)同，實(shí)現(xiàn)信息共享。

總體來(lái)看，我國(guó)國(guó)家公園的行政管理體制具有中央和地方共同管理的特點(diǎn)。

03

強(qiáng)化國(guó)家公園規(guī)劃管理

國(guó)家公園規(guī)劃是國(guó)家公園管理的龍頭，直接關(guān)系國(guó)家公園保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。自2015年啟動(dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作以來(lái)，各試點(diǎn)地區(qū)的省級(jí)人大及其常委會(huì)先后制定了本地區(qū)的國(guó)家公園試點(diǎn)方案，并以專(zhuān)章的形式對(duì)各自管理的國(guó)家公園進(jìn)行了規(guī)劃制度設(shè)計(jì)。2022年11月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《國(guó)家公園空間布局方案》，確定國(guó)家公園建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)、空間布局、創(chuàng)建設(shè)立、主要任務(wù)和實(shí)施保障等內(nèi)容。

國(guó)家公園法在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)家公園規(guī)劃制度作出明確規(guī)定，包括國(guó)家公園空間布局總體方案、國(guó)家公園國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)家公園總體規(guī)劃。國(guó)家公園空間布局整體方案由國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施，主要內(nèi)容是根據(jù)自然生態(tài)空間布局和系統(tǒng)性保護(hù)需要，篩選國(guó)家公園候選區(qū)。國(guó)家公園設(shè)立后，可以將國(guó)家公園作為特定區(qū)域編制國(guó)土空間規(guī)劃，并納入國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，接受統(tǒng)一監(jiān)督。國(guó)家公園的總體規(guī)劃由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)組織編制，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)批準(zhǔn)實(shí)施。國(guó)家公園總體規(guī)劃的主要內(nèi)容是明確國(guó)家公園保護(hù)和管理的目標(biāo)任務(wù)、保護(hù)對(duì)象、保護(hù)措施等，并對(duì)擬開(kāi)展的生態(tài)修復(fù)活動(dòng)和原有居民生產(chǎn)生活活動(dòng)等作出安排。

04

建立國(guó)家公園設(shè)立制度

國(guó)家公園設(shè)立制度是國(guó)家公園建設(shè)的重要基礎(chǔ)和保障。三江源、東北虎豹、武夷山、大熊貓、海南熱帶雨林等第一批國(guó)家公園的設(shè)立，為建立國(guó)家公園設(shè)立制度奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

國(guó)家公園法確立的國(guó)家公園設(shè)立制度，包括國(guó)家公園設(shè)立理念、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)立程序等內(nèi)容。根據(jù)國(guó)家公園法的規(guī)定，國(guó)家公園的設(shè)立理念是將自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然資產(chǎn)遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的自然生態(tài)空間納入國(guó)家公園，實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、堅(jiān)持國(guó)家代表性和全民公益性。

國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)體系由國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)依法組織制定。國(guó)家公園的設(shè)立程序包括：擬設(shè)立國(guó)家公園的，由國(guó)家公園候選區(qū)所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府做好前期工作，提出國(guó)家公園名稱(chēng)、區(qū)域范圍等，向社會(huì)公示；前期工作結(jié)束后，經(jīng)國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)組織評(píng)估并征求部門(mén)意見(jiàn)；符合設(shè)立條件的，由相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府向國(guó)務(wù)院提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后設(shè)立。國(guó)家公園名稱(chēng)一般不使用行政區(qū)劃名稱(chēng)。

05

確立國(guó)家公園分區(qū)管控制度

在國(guó)家公園建設(shè)中，分區(qū)管控扮演著不可或缺的角色，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。國(guó)家公園是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，必須綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值、資源保護(hù)的難度、原著居民的環(huán)境依賴(lài)等因素，采取有針對(duì)性的管理措施，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域管理的高度協(xié)調(diào)。在國(guó)家公園體制試點(diǎn)中，各個(gè)國(guó)家公園通過(guò)地方立法全面探索了分區(qū)管控制度。

國(guó)家公園法明確了國(guó)家公園分區(qū)管控制度，規(guī)定：根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)特性、功能定位和管理目標(biāo)，國(guó)家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)。國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)保存完整、代表性強(qiáng)、核心資源集中分布或者生態(tài)脆弱需要休養(yǎng)生息的區(qū)域劃為核心保護(hù)區(qū)，核心保護(hù)區(qū)以外的區(qū)域?yàn)橐话憧刂茀^(qū)。同時(shí)，國(guó)家公園法對(duì)核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)規(guī)定了不同的人為活動(dòng)管控措施。除為保護(hù)國(guó)家公園開(kāi)展的調(diào)查監(jiān)測(cè)、生態(tài)修復(fù)、管護(hù)巡航等活動(dòng)，科研觀測(cè)、基礎(chǔ)測(cè)繪、文物保護(hù)、減災(zāi)防災(zāi)、應(yīng)急救援等活動(dòng)，以及國(guó)家機(jī)關(guān)依法履職執(zhí)法職責(zé)確需開(kāi)展的活動(dòng)，原有居民必要的生產(chǎn)生活活動(dòng)以及確需保留、無(wú)法避讓的已有重要基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)，為維護(hù)國(guó)家安全、實(shí)施國(guó)家重大戰(zhàn)略和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)確需開(kāi)展的活動(dòng)外，核心保護(hù)區(qū)禁止人類(lèi)活動(dòng)。一般控制區(qū)除允許開(kāi)展核心保護(hù)區(qū)允許開(kāi)展的活動(dòng)，還允許符合國(guó)土空間規(guī)劃且無(wú)法避讓的重要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)，古生物化石調(diào)查發(fā)掘，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)景調(diào)查和礦產(chǎn)資源勘查，科普宣傳、生態(tài)旅游、教育文化等公共服務(wù)活動(dòng)。為了適應(yīng)可能出現(xiàn)的復(fù)雜情況，國(guó)家公園法還允許法律、行政法規(guī)對(duì)管控規(guī)定作出特殊規(guī)定。

06

國(guó)家公園自然資源實(shí)行統(tǒng)一確權(quán)登記

國(guó)家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是黨中央推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要決策部署和制度創(chuàng)新。2019年7月，自然資源部等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》。2025年7月，三江源國(guó)家公園順利完成登簿，標(biāo)志著我國(guó)首批設(shè)立的5個(gè)國(guó)家公園全部完成自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。國(guó)家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，將國(guó)家公園作為獨(dú)立登記單元，統(tǒng)一確權(quán)登記各類(lèi)自然資源，明確國(guó)家公園各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清國(guó)有與集體所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，解決權(quán)屬爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)“底數(shù)明、權(quán)屬實(shí)、邊界清”，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)責(zé)任落實(shí)。

國(guó)家公園法第一次從法律上確立了國(guó)家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，規(guī)定：對(duì)國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的自然資源，按照國(guó)家自然資源確權(quán)登記有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，確權(quán)登記時(shí)應(yīng)當(dāng)將國(guó)家公園作為獨(dú)立的登記單元。以此為標(biāo)志，國(guó)家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度實(shí)現(xiàn)了法治化。

07

促進(jìn)國(guó)家公園全民共享

全民公益性是國(guó)家公園設(shè)立的重要理念之一，而全民共享是全民公益性的具體體現(xiàn)。國(guó)家公園可以為全民提供生態(tài)服務(wù)、自然教育、生態(tài)體驗(yàn)、游憩休閑以及科研教學(xué)等公共服務(wù)。國(guó)家公園的全民共享意味著每個(gè)人都有享受?chē)?guó)家公園多元化價(jià)值的權(quán)利，也需要承擔(dān)保護(hù)和發(fā)展國(guó)家公園的責(zé)任和義務(wù)。

國(guó)家公園法第四章對(duì)國(guó)家公園的全民共享作出多項(xiàng)制度安排：一是公眾參與，規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)和支持公眾參與國(guó)家公園保護(hù)，開(kāi)展多種形式的自然和生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育，培育全社會(huì)熱愛(ài)自然、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)；二是扶持原有居民，規(guī)定國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與國(guó)家公園所在地地方政府加強(qiáng)協(xié)作，指導(dǎo)扶持國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)原有居民提供與國(guó)家公園保護(hù)目標(biāo)相一致的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)；三是社區(qū)共建，規(guī)定國(guó)家公園所在地人民政府可以與國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)協(xié)作，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃合理建設(shè)周邊社區(qū)；四是優(yōu)先聘用，規(guī)定國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)根據(jù)生態(tài)保護(hù)需要設(shè)立的生態(tài)保護(hù)崗位應(yīng)當(dāng)優(yōu)先聘用當(dāng)?shù)鼐用瘢?strong>五是特許經(jīng)營(yíng)優(yōu)先，規(guī)定鼓勵(lì)國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)原有居民參與國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)；六是免票和優(yōu)惠票價(jià)，規(guī)定鼓勵(lì)面向公眾設(shè)立國(guó)家公園免費(fèi)開(kāi)放日。對(duì)殘疾人、老年人、未成年人、軍人、消防救援人員等特殊群體實(shí)行免票或者優(yōu)惠票價(jià)；七是鼓勵(lì)志愿服務(wù)活動(dòng)，規(guī)定國(guó)家支持志愿者、志愿服務(wù)組織和其他機(jī)構(gòu)依法開(kāi)展與國(guó)家公園有關(guān)的志愿服務(wù)活動(dòng)。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)可以依法招募志愿者，成立志愿服務(wù)組織，為志愿者提供必要的工作條件和安全保證措施，維護(hù)志愿者合法權(quán)益。

08

構(gòu)建國(guó)家公園多元化資金保障機(jī)制

資金是國(guó)家公園建設(shè)的重中之重。設(shè)立國(guó)家公園的宗旨在于提升生態(tài)服務(wù)功能，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然的機(jī)會(huì)。國(guó)家公園的全民公益性特征決定了國(guó)家公園具有公共產(chǎn)品屬性，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，因此在資金保障方面，不能以盈利為目的，而應(yīng)當(dāng)以公共財(cái)政為主。

國(guó)家公園法明確，國(guó)家建立以財(cái)政投入為主的多元化國(guó)家公園資金保障制度。國(guó)務(wù)院和有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分原則將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)預(yù)算。同時(shí)，國(guó)家公園法還鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人等社會(huì)力量通過(guò)設(shè)立基金、捐贈(zèng)、資助等方式，為國(guó)家公園建設(shè)提供支持。關(guān)于國(guó)家公園的資金支出，國(guó)家公園法規(guī)定：因保護(hù)國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)受法律保護(hù)的野生動(dòng)物和其他致害嚴(yán)重的陸生野生動(dòng)物，造成人員傷亡的、農(nóng)作物或者其他財(cái)產(chǎn)損失的，依法由有關(guān)地方人民政府給予補(bǔ)償，相關(guān)費(fèi)用按照規(guī)定由中央財(cái)政予以補(bǔ)助。

09

明確國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度

國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償制度是針對(duì)環(huán)境保護(hù)的正外部性而采取的激勵(lì)措施。環(huán)境保護(hù)行為人在實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施時(shí)產(chǎn)生的成本由自己承擔(dān)，其行為產(chǎn)生的利益卻惠及全社會(huì)，因此需要對(duì)其進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，彌補(bǔ)損失，起到激勵(lì)作用。

實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)行的補(bǔ)償主要有兩種模式，一種是通過(guò)政府專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行補(bǔ)償，另一種是對(duì)當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行“造血式”補(bǔ)償。2024年4月，國(guó)務(wù)院頒布《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，確立了財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)亩嘣鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

國(guó)家公園法確立了國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，規(guī)定：國(guó)家健全國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)國(guó)家公園規(guī)模和管護(hù)成效等合理確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并推進(jìn)國(guó)家公園市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作。

10

強(qiáng)化國(guó)家公園綜合執(zhí)法

國(guó)家公園使命的特殊性、管理范圍的廣闊性和管理對(duì)象的復(fù)雜性，使綜合執(zhí)法成為國(guó)家公園體制建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)首批5個(gè)國(guó)家公園涉及全國(guó)10個(gè)?。▍^(qū)）。因各國(guó)家公園的主要資源類(lèi)型、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件及管轄面積等情況差異較大，其現(xiàn)行執(zhí)法模式也呈現(xiàn)多樣現(xiàn)象，在執(zhí)法主體設(shè)置、執(zhí)法職能整合以及執(zhí)法地位保障方面差異明顯。上述國(guó)家公園中除海南熱帶雨林國(guó)家公園實(shí)行屬地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法模式外，其余4個(gè)國(guó)家公園均由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)實(shí)行資源環(huán)境一體化的綜合執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。

國(guó)家公園法進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)家公園的綜合執(zhí)法。一是在總則中規(guī)定：按照規(guī)定設(shè)立的各國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各該國(guó)家公園的保護(hù)和監(jiān)督工作，履行自然資源、林業(yè)草原等領(lǐng)域的相關(guān)行政執(zhí)法職責(zé)。二是建立國(guó)家公園執(zhí)法協(xié)同機(jī)制，規(guī)定作出處罰決定的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)要與國(guó)家公園所在地地方人民政府有關(guān)部門(mén)建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。執(zhí)法協(xié)作機(jī)制是現(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)治理中不可或缺的一環(huán)。它通過(guò)整合分散的執(zhí)法資源，形成治理合力，從而更有效地應(yīng)對(duì)跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的復(fù)雜公共安全問(wèn)題，提升國(guó)家治理效能和法治化水平。三是授權(quán)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)行使對(duì)國(guó)家公園內(nèi)違法行為的行政處罰權(quán)。

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