2025年第7期《習近平經(jīng)濟思想研究》刊登中共自然資源部黨組理論學習中心組署名文章《統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革 夯實綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山的基礎(chǔ)》。全文如下。

統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革

夯實綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山的基礎(chǔ)

中共自然資源部黨組理論學習中心組

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)作為關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，深化生態(tài)文明體制改革，生態(tài)文明“四梁八柱”性質(zhì)的制度體系基本形成。新時代生態(tài)文明建設(shè)取得的成就舉世矚目，成為新時代黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革的顯著標志。自然資源部深入踐行習近平生態(tài)文明思想，認真貫徹落實習近平總書記關(guān)于自然資源工作的重要指示批示精神，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化積極貢獻力量。

深刻認識健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要性

自然資源是生態(tài)系統(tǒng)的基本組成要素，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。自然資源資產(chǎn)是具有稀缺性和明確的所有權(quán)歸屬并能給產(chǎn)權(quán)所有者帶來經(jīng)濟收益或其他福利利益的自然資源。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)、主體行為、權(quán)利指向、利益關(guān)系等的制度安排，明確自然資源資產(chǎn)歸誰所有、誰可使用、收益分配等，為協(xié)調(diào)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是推進生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。習近平總書記指出：“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實。”2013年印發(fā)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度作為生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性制度。建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，明確各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，有利于保護自然資源資產(chǎn)的所有者權(quán)益，公平分享自然資源資產(chǎn)收益，落實保護自然資源的責任，形成對節(jié)約資源和保護環(huán)境的有效激勵。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是推進自然資源市場化配置的前提條件。習近平總書記強調(diào)，“經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點”。產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石，其主要功能是為經(jīng)濟主體參與市場經(jīng)濟活動提供激勵和約束，是維護契約、市場交易的前提。我國實行自然資源公有制，自然資源作為生產(chǎn)要素進入經(jīng)濟循環(huán)，必須豐富產(chǎn)權(quán)體系，堅持市場化原則，擴大自然資源使用權(quán)有償使用范圍，通過價格充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本，促進自然資源合理配置。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。習近平總書記強調(diào)：“要健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，拓寬生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢的路徑?！弊匀毁Y源具有經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、社會價值、文化價值等多種價值，而生態(tài)價值等非經(jīng)濟價值，往往具有公益性、非實體性、非排他性，需要借助產(chǎn)權(quán)制度的合理安排來實現(xiàn)。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，拓寬生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，推進自然資源確權(quán)登記，界定清楚各類自然資源資產(chǎn)空間范圍和權(quán)能，可以為生態(tài)產(chǎn)品價值市場化轉(zhuǎn)化創(chuàng)造條件，為實施生態(tài)保護補償?shù)於ɑA(chǔ)，形成保護者獲償、受益者付費的良性機制。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是以高水平保護支撐高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。習近平總書記強調(diào)：“高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護是相輔相成、相得益彰的。”高水平保護是高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展只有依靠高水平保護才能實現(xiàn)。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，有利于正確處理政府和市場的關(guān)系，正確處理自然資源保護和開發(fā)的關(guān)系，既充分激發(fā)市場的活力，又履行好政府監(jiān)管職責，實現(xiàn)在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，推動自然資源安全高效永續(xù)利用。

新時代自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)取得顯著成效

黨的十八大以來，黨中央持續(xù)推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理體制改革。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度等改革的目標任務(wù)。2018年，黨中央在黨和國家機構(gòu)改革中，健全自然資源資產(chǎn)管理體制，組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》，對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革作出全面部署。我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)不斷取得新成效，為生態(tài)文明建設(shè)提供了重要基礎(chǔ)支撐。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。探索全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)實現(xiàn)形式，在全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和134個地市開展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點，初步建立起統(tǒng)一行使、分類實施、分級代理、權(quán)責對等的所有者職責委托代理模式。開展和深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、作價出資或入股等。深入推動集體林權(quán)制度改革，確保集體林地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，放活林地經(jīng)營權(quán)、保障林木所有權(quán)。改革礦業(yè)權(quán)管理制度，將礦業(yè)權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查、開采許可相分離，突出礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)屬性，明確其轉(zhuǎn)讓、抵押等相關(guān)產(chǎn)權(quán)權(quán)能。探索海域立體分層設(shè)權(quán)，豐富海域使用權(quán)權(quán)能。

推動自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價和確權(quán)登記。構(gòu)建自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價體系，統(tǒng)一自然資源分類標準，依法組織開展自然資源調(diào)查監(jiān)測評價。完成第三次全國國土調(diào)查，建成覆蓋國家、省、市、縣四級國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫和共享應(yīng)用平臺。完成全國森林草原濕地荒漠化普查，準確掌握林草濕荒的數(shù)量、質(zhì)量和空間分布，系統(tǒng)解決耕地與林草濕荒地類管理交叉重疊問題。開展礦產(chǎn)資源國情調(diào)查，掌握礦產(chǎn)資源家底現(xiàn)狀。開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，有序推進國家公園等各類自然保護地、大江大河等重要生態(tài)空間確權(quán)登記工作，完成1000余個重點區(qū)域自然資源登簿。

強化自然資源整體保護。將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。黨中央、國務(wù)院印發(fā)《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》，全國省、市、縣各級國土空間總體規(guī)劃編制審批工作總體完成。統(tǒng)籌推進耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，加強對農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間的管控，其中全國陸域生態(tài)保護紅線占陸域國土面積的30%以上。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，整合優(yōu)化9000多處自然保護地，設(shè)立運行首批5個國家公園，推進國家植物園體系建設(shè)，90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型和74%的國家重點保護野生動植物種群得到有效保護。

促進自然資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用。嚴格管控各類建設(shè)占用耕地，改革完善占補平衡制度，守牢守好18億畝耕地紅線。完善永久基本農(nóng)田保護管理，建立“優(yōu)進劣出”機制?？茖W實施耕地保護目標責任考核。推進自然資源有償使用制度改革，擴大有償使用范圍。實施建設(shè)用地總量和強度雙控制度，優(yōu)化土地利用計劃管理，推行存量與增量統(tǒng)籌使用的綜合供地方式。推進低效用地再開發(fā)，在廣東全省、北京等28個?。ㄊ校┑?9個城市（區(qū)、縣）開展試點。建立常態(tài)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評估制度，累計建成1000多家國家級綠色礦山。嚴格管控圍填海，除國家重大項目外嚴禁圍填海，自然岸線保有率保持在35%以上。

系統(tǒng)保護修復(fù)自然生態(tài)空間。聯(lián)合國家發(fā)展改革委編制實施《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》，統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理。截至目前，全國已實施52個山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)工程，保護修復(fù)面積超過8.3萬平方千米?！叭薄惫こ倘髽酥拘詰?zhàn)役啟動兩年來完成各類建設(shè)任務(wù)超過1億畝，塔克拉瑪干沙漠綠色防護帶實現(xiàn)鎖邊“合龍”。科學推進大規(guī)模國土綠化，我國森林覆蓋率超過25%，成為全球增綠最快最多的國家。建立天然林保護修復(fù)、濕地保護修復(fù)制度，全面推行林長制。出臺市場化推進礦山生態(tài)修復(fù)、全域土地綜合整治、紅樹林保護修復(fù)等政策文件，完善生態(tài)保護修復(fù)多元化投入機制，明確產(chǎn)權(quán)激勵支持政策，鼓勵引導社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)項目，推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

健全自然資源法律體系。推動建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等明確為民法典的法定用益物權(quán)。全面吸納農(nóng)村土地制度改革試點經(jīng)驗，修訂實施土地管理法及其實施條例。礦產(chǎn)資源法、森林法、草原法修訂頒布，配合出臺《生態(tài)保護補償條例》。建立國有自然資源資產(chǎn)管理情況專項報告制度，受國務(wù)院委托向全國人大常委會專項報告國有自然資源資產(chǎn)情況。根據(jù)中央授權(quán)，對地方政府落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于自然資源和國土空間規(guī)劃重大決策部署情況進行督察。與最高人民檢察院聯(lián)合建立行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機制，查處自然資源開發(fā)利用、國土空間規(guī)劃等重大違法案件。對耕地保護、國土空間規(guī)劃實施、自然資源資產(chǎn)管理等工作成效進行評價，支撐領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計。

加快完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系

黨的二十屆三中全會對新時代新征程深化生態(tài)文明體制改革作出重大部署，要求健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系，完善全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制，建立生態(tài)環(huán)境保護、自然資源保護利用和資產(chǎn)保值增值等責任考核監(jiān)督制度。自然資源部將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，強化頂層設(shè)計和系統(tǒng)集成，加快完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系，更加有力地保護自然生態(tài)，更加高效地利用自然資源，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力支撐。

健全自然資源資產(chǎn)用益物權(quán)等權(quán)利體系。堅持自然資源公有制和物權(quán)法定，探索“兩權(quán)分離”、擴權(quán)賦能，創(chuàng)新所有權(quán)實現(xiàn)形式，明晰產(chǎn)權(quán)主體權(quán)責邊界，強化資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護。推動自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，完善國有農(nóng)用地、未利用地權(quán)利體系，構(gòu)建無居民海島權(quán)利體系，探索土地、海域、水域使用權(quán)等分層設(shè)權(quán)，推動各類自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等權(quán)利組合設(shè)置。深化自然資源確權(quán)登記制度改革，全面推進自然資源和自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記，明晰自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體和邊界，推動形成統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)底板。規(guī)范高效做好林權(quán)類、海域和無居民海島不動產(chǎn)登記，鞏固統(tǒng)一登記改革成果，著力提升登記規(guī)范化和便利度。

完善全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制。以切實履行所有者職責、落實所有者權(quán)益為重點，健全委托代理相關(guān)制度，完善法律法規(guī)體系。堅持統(tǒng)一行使、分類實施、分級代理、權(quán)責對等，全面推進全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制建設(shè)。完善自然資源清單制度，優(yōu)化中央政府直接行使所有權(quán)的自然資源清單，完善地方政府代理履行所有者職責的自然資源清單，明確履責主體、對象、范圍、權(quán)利義務(wù)、受托責任等。推動完善自然資源資產(chǎn)管理法律制度建設(shè)，在國有資產(chǎn)法立法和自然資源管理相關(guān)單行法修訂中，健全全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制法律制度，明確相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)。

深化自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革。明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用準入條件、方式和程序，探索多樣化有償使用方式，健全覆蓋各類自然資源資產(chǎn)的有償使用和收益管理制度，落實和維護所有者權(quán)益。完善土地有償使用制度，擴大國有土地有償使用范圍，探索建立國有農(nóng)用地有償使用制度，健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配機制。貫徹實施新修訂的礦產(chǎn)資源法，全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，嚴格控制協(xié)議出讓，完善礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理。完善海域海島有償使用制度，擴大海域有償使用范圍，健全海域使用權(quán)招拍掛出讓制度。

完善自然資源資產(chǎn)市場配置制度和規(guī)則。圍繞全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制和實施，創(chuàng)新各類自然資源資產(chǎn)配置方式和運營模式，優(yōu)化資源要素市場環(huán)境，提升自然資源要素配置效能。建立健全自然資源資產(chǎn)劃撥、出讓、租賃、作價出資（入股）、聯(lián)營和承包經(jīng)營配置規(guī)則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)配置模式和路徑，推動多要素自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)，促進資產(chǎn)配置效率最優(yōu)化和效益最大化。制定自然資源資產(chǎn)整體評估技術(shù)標準，建立統(tǒng)一的自然資源分等定級估價體系和市場交易規(guī)則。加強自然資源資產(chǎn)市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，建立市場信用體系，維護自然資源資產(chǎn)市場秩序。

強化自然資源資產(chǎn)管理監(jiān)督。發(fā)揮好考核“指揮棒”作用，壓實各產(chǎn)權(quán)主體責任，強化協(xié)同配合全鏈條監(jiān)管，推動自然資源管理向強監(jiān)管轉(zhuǎn)變。完善自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一報告制度，健全落實政府向本級人大常委會報告國有自然資源資產(chǎn)管理情況的工作機制，主動接受人大監(jiān)督。依法公布國有自然資源資產(chǎn)狀況和管理情況，接受社會監(jiān)督。依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺和國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立自然資源資產(chǎn)管理責任考核制度，健全全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價體系，探索考核評價結(jié)果與領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計等的銜接機制，強化資產(chǎn)“一張表”考核監(jiān)督。建立和落實國家自然資源督察、執(zhí)法與林草監(jiān)督執(zhí)法協(xié)同配合機制，聚焦自然資源保護和利用、生態(tài)保護和修復(fù)重大突出問題，一體推進土地、礦產(chǎn)、海洋、林草、規(guī)劃等督察，切實增強監(jiān)督合力。