近日， 《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關(guān)于推進綠色低碳轉(zhuǎn)型加強全國碳市場建設(shè)的意見》 （以下簡稱《意見》） 印發(fā) ，作為我國碳市場首個系統(tǒng)性行動綱領(lǐng)，《意見》立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念，為我國碳市場的長遠發(fā)展錨定了方向。

全國溫室氣體自愿減排交易市場作為我國碳市場體系的重要組成和創(chuàng)新引擎，承擔著激發(fā)社會主體減排潛力、探索環(huán)境權(quán)益多元化交易模式的重要使命?！兑庖姟返陌l(fā)布，為自愿碳市場破除發(fā)展瓶頸、提升運行效能、融入全球格局提供了根本遵循，從機制完善、市場培育到國際合作，全方位擘畫了自愿碳市場高質(zhì)量發(fā)展的新藍圖，必將推動我國自愿碳市場邁向更加有效、更有活力、更具國際影響力的新階段，在全球氣候治理中發(fā)出更強有力的中國聲音。

一、發(fā)展現(xiàn)狀：穩(wěn)步推進，潛力初步釋放

全國溫室氣體自愿減排交易市場自2024年1月22日啟動以來，成效顯著：制度建設(shè)方面，逐步構(gòu)建起涵蓋“項目開發(fā)、減排量核算、審定核查、注冊登記、交易結(jié)算”等全流程，包括“部門規(guī)章、規(guī)范性文件、技術(shù)標準規(guī)范”等多層次的系統(tǒng)化制度體系，為市場運行提供了基本遵循；監(jiān)督管理方面，基本建立了“生態(tài)環(huán)境部門負責、有關(guān)部門協(xié)同參與”的高效監(jiān)管格局，形成了權(quán)責明晰、協(xié)同聯(lián)動的監(jiān)管合力；誠信建設(shè)方面，借鑒國際自愿減排機制經(jīng)驗，全面推行“項目業(yè)主自主承諾 第三方審定核查機構(gòu)專業(yè)認證承諾”的雙重誠信機制，有效提升了市場主體的責任意識與信用水平；支撐體系建設(shè)方面，建成了“注冊登記系統(tǒng) 交易結(jié)算系統(tǒng) 數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)”的核心市場基礎(chǔ)設(shè)施，明確了“注冊登記機構(gòu) 交易機構(gòu) 審定核查機構(gòu)”等專業(yè)支撐機構(gòu)。2025年3月，首批國家核證自愿減排量（CCER）成功登記并上市交易，標志著我國自愿碳市場進入實質(zhì)性發(fā)展階段。

截至2025年8月29日，全國自愿碳交易市場累計成交量270.61萬噸，累計成交額2.28億元，平均成交價格85.0元/噸。市場運行數(shù)據(jù)顯示，我國自愿碳市場在交易活躍度、價格穩(wěn)定性、市場透明度等關(guān)鍵指標上均優(yōu)于國際主要自愿碳市場建設(shè)初期水平，充分彰顯了我國碳市場體系建設(shè)的制度優(yōu)勢以及自愿碳市場發(fā)展的實踐效能。

二、存在問題：瓶頸制約，發(fā)展亟待突破

盡管取得一定成績，但在全球氣候治理形勢日趨復雜、國內(nèi)綠色轉(zhuǎn)型持續(xù)深化的背景下，我國自愿碳市場仍面臨著諸多亟待解決的內(nèi)外部挑戰(zhàn)：一方面，市場仍處于初期發(fā)展階段，法律體系不夠健全，運行機制的成熟度與有效性有待進一步提升；方法學體系尚未完全覆蓋新興減排領(lǐng)域，亟需不斷拓展完善；參與主體和交易產(chǎn)品相對單一，市場流動性、資源配置效率有待提升，這些問題一定程度上制約了自愿碳市場的減排潛力釋放與可持續(xù)發(fā)展能力。另一方面，《巴黎協(xié)定》下的國際統(tǒng)一碳市場建設(shè)以及碳信用質(zhì)量引發(fā)的信任危機正在重塑全球自愿碳市場格局，我國自愿碳市場如何在加快自身發(fā)展速度、提升自身發(fā)展質(zhì)量的同時，參與全球碳信用規(guī)則制定和標準構(gòu)建，維護國家發(fā)展利益與國際氣候治理話語權(quán)，成為當前面臨的重要課題。

在這樣的背景下，《意見》的出臺恰逢其時，既是破解內(nèi)生矛盾、完善國內(nèi)自愿碳市場體系的關(guān)鍵之舉，更是以機制創(chuàng)新突破外部困局、以全球協(xié)同重塑治理秩序的戰(zhàn)略抉擇。

三、以《意見》為指引，推動自愿碳市場高質(zhì)量發(fā)展

優(yōu)化機制，推動更加有效的自愿碳市場建設(shè)。自愿碳市場的有效性有賴于供給、需求、價格與市場機制的協(xié)同作用，其本質(zhì)是通過制度設(shè)計實現(xiàn)減排成本內(nèi)部化與社會效益最大化的動態(tài)均衡。因此，《意見》從四個維度精準發(fā)力，構(gòu)建高效運轉(zhuǎn)的市場體系：一是優(yōu)化項目開發(fā)機制，實現(xiàn)合理供給。建立科學完備的方法學體系，完善相關(guān)方法學工具，建立開發(fā)核算、審定核查和注登審核統(tǒng)一流程及標準，消除技術(shù)不確定性，同時，強化全鏈條監(jiān)管，保障項目和減排量的真實性、唯一性和額外性，強化供給的高質(zhì)量；拓展項目開發(fā)領(lǐng)域，打破傳統(tǒng)項目類型單一局限，實現(xiàn)供給的多元化與均衡化；加快重點領(lǐng)域項目開發(fā)，引導資源向環(huán)境完整性好、可持續(xù)發(fā)展效益顯著、社會期待高、兼具社會和生態(tài)效益的重點領(lǐng)域流動，提高供給的穩(wěn)定性。二是建立多元消納機制，激發(fā)充分需求。加強主體協(xié)同與場景拓展，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會團體、個人的多層次需求網(wǎng)絡，建立綠色供應鏈管理、大型活動碳中和、社會責任履行及個人低碳生活等多渠道消納場景，通過制度設(shè)計形成剛性約束與柔性激勵相結(jié)合的參與機制；加強規(guī)則重構(gòu)與國際接軌，建立與國際主流標準等效互認的核算和抵銷規(guī)則，增強CCER在全球碳中和領(lǐng)域的通行能力；加強示范引領(lǐng)與市場培育，強化黨政機關(guān)、國有企業(yè)的先行示范作用。同時，鼓勵建立中小企業(yè)碳信用消納補貼機制，引導更多主體參與減排行動。三是完善定價機制，形成有效價格。引入第三方評估，綜合技術(shù)難度、成本效益等因素確定基礎(chǔ)價值區(qū)間，并參考國際碳價走勢，結(jié)合我國實際，建立價格參考體系，為市場交易提供價格指導；開展碳市場價格跟蹤評估，基于大數(shù)據(jù)實時監(jiān)測供需關(guān)系；建立市場調(diào)節(jié)機制，錨定合理價格區(qū)間，防止極端投機性波動；加強市場信息公開，提高市場透明度，讓參與者在充分了解市場動態(tài)的基礎(chǔ)上做出交易決策，促進合理價格的形成。四是健全市場機制，構(gòu)建完備市場。建設(shè)功能完善的注冊登記、交易平臺與統(tǒng)一監(jiān)管平臺，綜合運用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)登記、交易全流程透明化、可追溯化、穿透式監(jiān)管，完善市場交易風險預防預警及處置程序，嚴厲打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為，確保市場規(guī)范有序運行；加快法律法規(guī)建設(shè)，明確市場規(guī)則與主體權(quán)責，提高違規(guī)成本；培育規(guī)范碳咨詢、碳核查、碳資產(chǎn)管理等中介服務機構(gòu)，提升專業(yè)化、精細化市場服務水平；強化統(tǒng)一大市場建設(shè)，規(guī)范各類自愿減排交易活動，實現(xiàn)碳排放資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化。

創(chuàng)新推動，推動更有活力的自愿碳市場建設(shè)?！案谢盍Α睆娬{(diào)市場的活躍度和流動性。當前，活力不足、流動性欠缺、功能單一等問題，仍是制約自愿碳市場高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。破解這些難題，需以系統(tǒng)性創(chuàng)新重塑市場底層邏輯，激發(fā)市場內(nèi)生動力：一是加強機制創(chuàng)新，激發(fā)市場活力引擎。推行“正負面清單 基準線動態(tài)調(diào)整”機制，明確不可開發(fā)和免予額外性論證項目類型，定期更新行業(yè)減排閾值，提高項目開發(fā)效率；建立分級分類準入機制，降低新興領(lǐng)域項目和中小企業(yè)參與門檻，對大型工業(yè)減排項目嚴格核查，對農(nóng)林碳匯等項目適當簡化流程；在依法合規(guī)、風險可控前提下，逐步引入符合條件的自然人參與交易，激發(fā)市場主體多元化發(fā)展。二是強化產(chǎn)品創(chuàng)新，拓展市場活力途徑。在風險可控的前提下，鼓勵金融機構(gòu)積極參與碳市場建設(shè)，為市場參與者提供更豐富的風險管理工具；充分發(fā)揮中國核證減排量（CCER）資產(chǎn)功能，建立完善碳質(zhì)押、碳回購等政策制度，拓寬企業(yè)融資渠道，吸引更多社會資本進入碳市場；同時，加強碳金融市場的監(jiān)管，完善風險控制體系，確保碳金融市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。三是推動技術(shù)創(chuàng)新，增強市場活力支撐。借助數(shù)字化、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等前沿技術(shù)，重塑市場運行模式：利用數(shù)字化手段實現(xiàn)全流程線上管理，壓縮項目開發(fā)周期；探索區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)在減排項目實時監(jiān)測與精準計量、保障減排量登記不可篡改與可追溯等方面的應用，降低核查成本與誤差，確保碳減排數(shù)據(jù)的真實性和準確性，提高數(shù)據(jù)管理效率，進一步提升市場公信力。

開放合作，推動更具國際影響力的自愿碳市場建設(shè)。我國自愿碳市場在全球舞臺上發(fā)揮更大作用，必須以開放合作的姿態(tài)，深度融入國際碳市場體系建設(shè)，通過標準對接、規(guī)則共建、跨境合作，逐步提升國際話語權(quán)與市場輻射力。一是強化標準對接消除合作壁壘。參考《巴黎協(xié)定》第六條、自愿碳市場誠信委員會等碳信用標準，借鑒相關(guān)經(jīng)驗完善CCER核算和流程要求，提升CCER全球公信力，積極應對國際貿(mào)易碳壁壘；加強與國際民航組織的對接合作，探索CCER參與國際航空碳抵銷與減排機制的可行路徑。二是深化規(guī)則共建重塑國際秩序。加強能力建設(shè)，開展國際碳市場規(guī)則研究，動態(tài)跟蹤全球碳市場規(guī)則演變趨勢，確保我國在國際碳市場規(guī)則重構(gòu)中始終占據(jù)主動地位；積極參與《巴黎協(xié)定》相關(guān)碳市場機制規(guī)則制定，促進建立兼顧各方利益的國際規(guī)則體系，推動全球綠色低碳公正轉(zhuǎn)型；加強對話交流，通過國際論壇、機制合作、制度輸出、技術(shù)交流等渠道，分享我國在自愿碳市場機制設(shè)計、產(chǎn)品創(chuàng)新、監(jiān)管模式等方面的實踐成果，為全球碳市場規(guī)則建設(shè)提供中國智慧與解決方案。三是探索跨境合作拓展市場版圖。可以我國自愿碳市場為基礎(chǔ)，探索在《巴黎協(xié)定》第六條機制下對外開展項目合作，推動“東盟”“一帶一路”合作網(wǎng)絡建設(shè)，統(tǒng)一機構(gòu)設(shè)置、共建規(guī)則體系、集中登記辦理、規(guī)范整合交易，在更大范圍內(nèi)構(gòu)建以我為主的自愿碳市場，鼓勵國內(nèi)企業(yè)參與國際自愿碳市場交易，拓展國際業(yè)務，提升國際競爭力。同時，吸引國際資金、技術(shù)和先進管理經(jīng)驗，促進市場的繁榮發(fā)展。

四、結(jié)語

《意見》的出臺，是我國在全球氣候治理格局中的重要戰(zhàn)略部署。推動建設(shè)更加有效、更有活力、更具國際影響力的自愿碳市場，不僅是實現(xiàn)“雙碳”目標的關(guān)鍵舉措，更是我國參與全球經(jīng)濟綠色競爭、提升國際話語權(quán)的重要抓手。通過構(gòu)建有效的市場機制，我國將以更低成本實現(xiàn)更大規(guī)模的減排；通過激發(fā)市場活力，將調(diào)動全社會參與低碳轉(zhuǎn)型的積極性；通過提升國際影響力，將為全球氣候治理貢獻中國智慧與方案。這一戰(zhàn)略部署，必將推動我國經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)全球可持續(xù)發(fā)展潮流，在人類應對氣候變化的歷史進程中寫下濃墨重彩的一筆。

供稿 | 生態(tài)環(huán)境部應對氣候變化司

作者 | 北京綠色交易所）

編輯 | 張韻晨