8月19日，第三屆國家公園論壇“國家公園政策創(chuàng)新與實踐探索”分論壇舉辦，匯聚了立法機構(gòu)、司法系統(tǒng)、高校及地方管理部門的專家學(xué)者，圍繞國家公園法治建設(shè)、差別化管控、所有者職責(zé)、國土空間治理等核心議題展開深入研討。

與會嘉賓結(jié)合實踐案例與理論研究，為國家公園體制機制創(chuàng)新貢獻了多元視角，為下一階段高質(zhì)量建設(shè)提供了路徑參考。

2024年9月和12月，國家公園法（草案）已通過全國人大常委會兩次審議，其立法進程始終是社會各界關(guān)注的焦點。全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室副主任莊曉泳指出，國家公園法的制定需統(tǒng)籌四大核心思路：一是將黨中央決策部署轉(zhuǎn)化為法律制度，二是平衡生態(tài)保護與民生發(fā)展，三是為地方創(chuàng)新預(yù)留制度空間，四是與現(xiàn)有生態(tài)環(huán)保法律體系銜接。他還提到了立法過程中匯總的一些集中意見，包括需進一步明確管理體制中各級部門的職責(zé)權(quán)限、完善國家公園的考核評價制度、細化核心保護區(qū)與一般控制區(qū)的管控標準、構(gòu)建更加公平有效的制度、協(xié)調(diào)好生態(tài)保護和人民群眾切身利益的關(guān)系等。

從司法實踐角度，最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長劉小飛補充介紹，當前已發(fā)布生態(tài)環(huán)境和森林資源相關(guān)的司法解釋22部、指導(dǎo)意見24件及國家公園保護專題指導(dǎo)性案例45件，構(gòu)建了裁判規(guī)則體系。她建議，就國家公園范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境司法機構(gòu)建設(shè)和跨行政區(qū)域的集中管轄作出細化規(guī)定，完善跨區(qū)域司法協(xié)作機制；關(guān)注國家公園區(qū)域內(nèi)原有居民和合法經(jīng)營主體的權(quán)益保護，加強對訪客的行為管理和救助保障，明確野生動物致害賠償機制和標準，增加生態(tài)環(huán)境損害賠償和公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。

國家公園根據(jù)分區(qū)實行差異化管控，實際上是在破解保護與發(fā)展的平衡難題。武漢大學(xué)秦天寶教授提出，國家公園的差異化管控需以生態(tài)系統(tǒng)特性為基礎(chǔ)，兼顧利益訴求多元化。當前國家公園法尚未正式出臺，依靠地方立法難以解決跨省協(xié)同等實際問題。為此，他建議在國家層面立法中明確空間規(guī)劃的管制原則，同時允許地方通過細則細化操作，例如在特許經(jīng)營、訪客管理等領(lǐng)域，賦予地方因地制宜的調(diào)整空間。

四川省人大法制委員會副主任賀江華分享了大熊貓國家公園的協(xié)同立法經(jīng)驗。川陜甘三省通過“三省決定 四川條例”模式，在規(guī)劃銜接、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等方面建立了跨區(qū)域協(xié)作機制，為國家生態(tài)保護與跨區(qū)域協(xié)同治理提供了實踐方案。

國家公園是全民共有的自然生態(tài)財富，需明確其所有權(quán)屬性與所有者職責(zé)的劃分。北京大學(xué)法學(xué)院研究員鞏固指出，國家公園的建設(shè)和管護是國家基于所有權(quán)，對國家公園這一全民共有的一種特殊的自然資源的支配性管理，國家公園自然資源的所有者職責(zé)和管護職責(zé)是不可分割的整體。他建議，在國家公園法中明確國家公園作為特殊自然資源的法律身份，將國家公園的所有者職責(zé)通過委托代理機制明確交給國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一管理，理順國有資源管理和所有者職責(zé)履行的關(guān)系，明確國家公園作為國有資源的經(jīng)營收益分配機制以及公眾參與的基本原則。

在明晰國家公園所有者權(quán)責(zé)與管理體制的基礎(chǔ)上，國土空間用途管制作為統(tǒng)籌生態(tài)保護與民生發(fā)展的空間紅線，成為本次論壇聚焦的另一核心議題。與會專家普遍認為，國家公園作為最嚴格保護的生態(tài)空間，需通過科學(xué)規(guī)劃實現(xiàn)全域覆蓋、全類型管控，既要守住生態(tài)保護的底線，也要為合理利用預(yù)留制度接口。

自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心劉賀指出，國家公園規(guī)劃需實現(xiàn)“全域覆蓋、全類型管控”。他以東北虎豹國家公園為例，建議通過精細化單元劃分，將生態(tài)保護、居民生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等要素納入統(tǒng)一空間信息平臺，建立空間單元的動態(tài)管理機制，實現(xiàn)“保護更精準、發(fā)展更有序、治理更動態(tài)”的可持續(xù)目標。

山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)黨工委書記、管委會主任許明德分享了陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的經(jīng)驗。通過編制國土空間總體規(guī)劃，黃河口國家公園候選區(qū)將3518平方公里陸海區(qū)域進行分類細分，定向推進保護修復(fù)項目和各類轉(zhuǎn)型規(guī)劃項目。

湖北經(jīng)濟學(xué)院鄧毅教授針對自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責(zé)在實踐中存在部分國家公園事權(quán)劃分模糊的問題，建議將所有者管理權(quán)與日常管理權(quán)分離，把所有者管理權(quán)所涉及的管理事項在各級管理機構(gòu)間進行明確劃分，同時整合國家公園資源環(huán)境綜合行政執(zhí)法權(quán)，提升保護效率。

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院風(fēng)景分院副院長陳戰(zhàn)是則從風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中汲取經(jīng)驗，建議把規(guī)劃作為行使“兩統(tǒng)一”職責(zé)的抓手，在國家公園總體規(guī)劃之下，針對不同區(qū)域制定控制性詳細規(guī)劃，為后期的項目規(guī)劃許可形成依據(jù)，形成規(guī)劃到建設(shè)的有效傳導(dǎo)機制。

本次論壇聚焦在明晰國家公園所有者權(quán)責(zé)和國土空間用途管制權(quán)，希望通過立法明確權(quán)責(zé)劃分，通過規(guī)劃進一步完善國家公園國土空間差異化管控。通過本次論壇討論，國家公園建設(shè)的法治路徑更加清晰，差別化管控、公眾參與等機制的實踐方向進一步明確。隨著國家公園法立法進程的推進，以及協(xié)同治理、動態(tài)規(guī)劃等理念的落地，我國將逐步構(gòu)建起“保護嚴格、管理高效、全民共享”國家公園體系，為全球自然保護地治理貢獻中國方案。（孔祥瑞）