國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見

國辦發(fā)〔2016〕83號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
    集體林是培育森林資源的重要基地，是維護(hù)國家生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)。2008年以來，我國集體林權(quán)制度改革取得重大成果，集體林業(yè)煥發(fā)出新的生機(jī)，1億多農(nóng)戶直接受益，實(shí)現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”。但是，還存在產(chǎn)權(quán)保護(hù)不嚴(yán)格、生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)落實(shí)不到位、規(guī)模經(jīng)營支持政策不完善、管理服務(wù)體系不健全等問題。為鞏固和擴(kuò)大集體林權(quán)制度改革成果，充分發(fā)揮集體林業(yè)在維護(hù)生態(tài)安全、實(shí)施精準(zhǔn)脫貧、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就完善集體林權(quán)制度提出如下意見。
    一、總體要求
    （一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活林地經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善扶持政策和社會(huì)化服務(wù)體系，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)模式和國土綠化機(jī)制，廣泛調(diào)動(dòng)農(nóng)民和社會(huì)力量發(fā)展林業(yè)，充分發(fā)揮集體林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
    （二）基本原則。堅(jiān)持農(nóng)村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎(chǔ)性地位，加強(qiáng)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)；堅(jiān)持創(chuàng)新體制機(jī)制，拓展和完善林地經(jīng)營權(quán)能，構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度；堅(jiān)持生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益相統(tǒng)一，開發(fā)利用集體林業(yè)多種功能，實(shí)現(xiàn)增綠、增質(zhì)和增效；堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本發(fā)展林業(yè)的積極性，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力。
    （三）總體目標(biāo)。到2020年，集體林業(yè)良性發(fā)展機(jī)制基本形成，產(chǎn)權(quán)保護(hù)更加有力，承包權(quán)更加穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)更加靈活，林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款制度更加健全，管理服務(wù)體系更加完善，實(shí)現(xiàn)集體林區(qū)森林資源持續(xù)增長(zhǎng)、農(nóng)民林業(yè)收入顯著增加、國家生態(tài)安全得到保障的目標(biāo)。
    二、穩(wěn)定集體林地承包關(guān)系
    （四）進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)。繼續(xù)做好集體林地承包確權(quán)登記頒證工作。對(duì)承包到戶的集體林地，要將權(quán)屬證書發(fā)放到戶，由農(nóng)戶持有。對(duì)采取聯(lián)戶承包的集體林地，要將林權(quán)份額量化到戶，鼓勵(lì)建立股份合作經(jīng)營機(jī)制。對(duì)仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，要依法將股權(quán)量化到戶、股權(quán)證發(fā)放到戶，發(fā)展多種形式的股份合作。探索創(chuàng)新自留山經(jīng)營管理體制機(jī)制。對(duì)新造林地要依法確權(quán)登記頒證。
    （五）加強(qiáng)林權(quán)權(quán)益保護(hù)。逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的集體林權(quán)制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營的格局。依法保障林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益，任何單位和個(gè)人不得禁止或限制林權(quán)權(quán)利人依法開展經(jīng)營活動(dòng)。確因國家公園、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)保護(hù)需要的，可探索采取市場(chǎng)化方式對(duì)林權(quán)權(quán)利人給予合理補(bǔ)償，著力破解生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)利益間的矛盾。全面停止天然林商業(yè)性采伐后，對(duì)集體和個(gè)人所有的天然商品林，安排停伐管護(hù)補(bǔ)助。在承包期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得強(qiáng)行收回農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承包林地。有序開展進(jìn)城落戶農(nóng)民集體林地承包權(quán)依法自愿有償退出試點(diǎn)。
    （六）加強(qiáng)合同規(guī)范化管理。承包和流轉(zhuǎn)集體林地，要簽訂書面合同，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益?；鶎恿謽I(yè)主管部門要加強(qiáng)指導(dǎo)，推廣使用示范文本，完善合同檔案管理。合同應(yīng)明確規(guī)定當(dāng)事人造林育林、保護(hù)管理、森林防火、林業(yè)有害生物防治等責(zé)任，促進(jìn)森林資源可持續(xù)經(jīng)營。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要監(jiān)督林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體依照合同約定的用途，合理利用和保護(hù)林地。
    三、放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)
    （七）落實(shí)分類經(jīng)營管理。完善商品林、公益林分類管理制度，簡(jiǎn)化區(qū)劃界定方法和程序，優(yōu)化林地資源配置。建立公益林動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，在不影響整體生態(tài)功能、保持公益林相對(duì)穩(wěn)定的前提下，允許對(duì)承包到戶的公益林進(jìn)行調(diào)整完善。全面推行集體林采伐公示制度，地方政府要及時(shí)公示采伐指標(biāo)分配詳細(xì)情況。
    （八）科學(xué)經(jīng)營公益林。在不影響生態(tài)功能的前提下，按照“非木質(zhì)利用為主，木質(zhì)利用為輔”的原則，實(shí)行公益林分級(jí)經(jīng)營管理，合理界定保護(hù)等級(jí)，采取相應(yīng)的保護(hù)、利用和管理措施，提高綜合利用效益。推動(dòng)集體公益林資產(chǎn)化經(jīng)營，探索公益林采取合資、合作等方式流轉(zhuǎn)。
    （九）放活商品林經(jīng)營權(quán)。完善森林采伐更新管理制度，進(jìn)一步改進(jìn)集體人工用材林管理，賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入集體林開發(fā)利用。大力推進(jìn)以擇伐、漸伐方式實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營，培育大徑級(jí)材，提高林地產(chǎn)出率。
    （十）優(yōu)化管理方式。簡(jiǎn)化林業(yè)行政審批環(huán)節(jié)和手續(xù)，明確禁止性和限制性行為，減少政府對(duì)集體林微觀生產(chǎn)經(jīng)營行為的管制，充分釋放市場(chǎng)活力。林業(yè)主管部門要完善全國林地“一張圖”管理，將集體林地保護(hù)等級(jí)落實(shí)到山頭地塊、明確林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，向社會(huì)公示并提供查詢服務(wù)。
    四、引導(dǎo)集體林適度規(guī)模經(jīng)營
    （十一）積極穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)集體林權(quán)。鼓勵(lì)集體林權(quán)有序流轉(zhuǎn)，支持公開市場(chǎng)交易。鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。創(chuàng)新流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式，引導(dǎo)各類生產(chǎn)經(jīng)營主體開展聯(lián)合、合作經(jīng)營。積極引導(dǎo)工商資本投資林業(yè)，依法開發(fā)利用林地林木。建立健全對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)林權(quán)的監(jiān)管制度，對(duì)流轉(zhuǎn)條件、用途、經(jīng)營計(jì)劃和違規(guī)處罰等作出規(guī)定，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，并納入信用記錄。林權(quán)流轉(zhuǎn)不能搞強(qiáng)迫命令，不能違背承包農(nóng)戶意愿，不能損害農(nóng)民權(quán)益，不能改變林地性質(zhì)和用途。
    （十二）培育壯大規(guī)模經(jīng)營主體。采取多種方式興辦家庭林場(chǎng)、股份合作林場(chǎng)等，逐步擴(kuò)大其承擔(dān)的涉林項(xiàng)目規(guī)模。大力發(fā)展品牌林業(yè)，開展公益宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營主體面向市場(chǎng)加快發(fā)展。鼓勵(lì)地方開展林業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營主體帶頭人和職業(yè)森林經(jīng)理人培訓(xùn)行動(dòng)。
    （十三）建立健全多種形式利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。鼓勵(lì)工商資本與農(nóng)戶開展股份合作經(jīng)營，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)戶從涉林經(jīng)營中受益。建立完善龍頭企業(yè)聯(lián)林帶戶機(jī)制，為農(nóng)戶提供林地林木代管、統(tǒng)一經(jīng)營作業(yè)、訂單林業(yè)等專業(yè)化服務(wù)。引導(dǎo)涉林企業(yè)發(fā)布服務(wù)農(nóng)戶社會(huì)責(zé)任報(bào)告。加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的扶持力度，支持林業(yè)生產(chǎn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體能力建設(shè)等，推動(dòng)集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧。
    （十四）推進(jìn)集體林業(yè)多種經(jīng)營。加快林業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，充分發(fā)揮林業(yè)多種功能，以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導(dǎo)向，支持林下經(jīng)濟(jì)、特色經(jīng)濟(jì)林、木本油料、竹藤花卉等規(guī)范化生產(chǎn)基地建設(shè)。大力發(fā)展新技術(shù)新材料、森林生物質(zhì)能源、森林生物制藥、森林新資源開發(fā)利用、森林旅游休閑康養(yǎng)等綠色新興產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)林業(yè)碳匯項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量參與溫室氣體自愿減排交易，促進(jìn)碳匯進(jìn)入碳交易市場(chǎng)。
    （十五）加大金融支持力度。建立健全林權(quán)抵質(zhì)押貸款制度，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，適度提高林權(quán)抵押率，推廣“林權(quán)抵押 林權(quán)收儲(chǔ) 森林保險(xiǎn)”貸款模式和“企業(yè)申請(qǐng)、部門推薦、銀行審批”運(yùn)行機(jī)制，探索開展林業(yè)經(jīng)營收益權(quán)和公益林補(bǔ)償收益權(quán)市場(chǎng)化質(zhì)押擔(dān)保貸款。加大開發(fā)性、政策性貸款支持力度，完善林業(yè)貸款貼息政策。鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)主體對(duì)林權(quán)抵押貸款進(jìn)行擔(dān)保，并對(duì)出險(xiǎn)的抵押林權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ)。各地可采取資本金注入、林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保費(fèi)用補(bǔ)助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧┲С珠_展林權(quán)收儲(chǔ)工作。完善森林保險(xiǎn)制度，建立健全森林保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制，進(jìn)一步完善大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，擴(kuò)大森林保險(xiǎn)覆蓋面，創(chuàng)新差別化的商品林保險(xiǎn)產(chǎn)品。研究探索森林保險(xiǎn)無賠款優(yōu)待政策。林業(yè)主管部門要與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)同配合，聯(lián)合開展防災(zāi)減災(zāi)、宣傳培訓(xùn)等工作。
    五、加強(qiáng)集體林業(yè)管理和服務(wù)
    （十六）提升集體林業(yè)管理水平。加強(qiáng)基層林業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)人員培訓(xùn)，提升林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)能力和服務(wù)水平。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立全國聯(lián)網(wǎng)、實(shí)時(shí)共享的集森林資源、權(quán)屬、生產(chǎn)經(jīng)營主體等信息于一體的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，推廣林權(quán)集成電路卡（IC卡）管理服務(wù)模式，方便群眾查詢使用。依托林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，搭建全國互聯(lián)互通的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息，提供林權(quán)流轉(zhuǎn)交易確認(rèn)服務(wù)，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益。
    （十七）健全經(jīng)營糾紛調(diào)處機(jī)制?？h級(jí)以上地方人民政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村林地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁工作的指導(dǎo)，制定糾紛調(diào)解仲裁人員培訓(xùn)計(jì)劃，加強(qiáng)法律法規(guī)和政策培訓(xùn)。妥善處理各類糾紛，做好重大糾紛案件的應(yīng)急處理工作，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。探索建立糾紛調(diào)解激勵(lì)辦法。建立律師、公證機(jī)構(gòu)參與糾紛處置的工作機(jī)制，將矛盾化解納入法治軌道。開設(shè)林業(yè)法律救助綠色通道，依法依規(guī)向低收入家庭和貧困農(nóng)戶提供法律援助和司法救助。
    （十八）完善社會(huì)化服務(wù)體系。加快基層林業(yè)主管部門職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化公共服務(wù)，逐步將適合市場(chǎng)化運(yùn)作的林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、市場(chǎng)信息、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)事項(xiàng)交由社會(huì)化服務(wù)組織承擔(dān)。研究探索通過政府購買服務(wù)方式，支持社會(huì)化服務(wù)組織開展森林防火、林業(yè)有害生物統(tǒng)防統(tǒng)治、森林統(tǒng)一管護(hù)等生產(chǎn)性服務(wù)。鼓勵(lì)有條件的地方加大對(duì)包括整地造林、撫育等關(guān)鍵環(huán)節(jié)在內(nèi)的林業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼力度。將林產(chǎn)品市場(chǎng)納入農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系建設(shè)范圍。積極發(fā)展林業(yè)電子商務(wù)，健全林產(chǎn)品交易市場(chǎng)服務(wù)體系，鼓勵(lì)引導(dǎo)電商企業(yè)與家庭林場(chǎng)、股份合作林場(chǎng)、農(nóng)民合作社對(duì)接，建立特色林產(chǎn)品直采直供機(jī)制。實(shí)施林業(yè)社會(huì)化服務(wù)支撐工程，支持基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)化服務(wù)組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
    六、加強(qiáng)組織保障
    （十九）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。國家林業(yè)局要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)完善集體林權(quán)制度的各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，繼續(xù)完善相關(guān)政策，形成支持集體林業(yè)發(fā)展的合力。各省（區(qū)、市）要制定完善集體林權(quán)制度的實(shí)施方案，將集體林權(quán)制度改革成效作為地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容。加強(qiáng)集體林權(quán)管理隊(duì)伍建設(shè)，改善工作條件。按照國家有關(guān)規(guī)定，對(duì)發(fā)展集體林業(yè)貢獻(xiàn)突出的單位和個(gè)人予以表彰。
    （二十）鼓勵(lì)積極探索。加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，營造有利于完善集體林權(quán)制度的良好氛圍。充分利用各種改革試驗(yàn)示范平臺(tái)，支持在加強(qiáng)林權(quán)權(quán)益保護(hù)、放活商品林經(jīng)營權(quán)、優(yōu)化林木采伐管理、科學(xué)合理利用公益林、完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)确矫孢M(jìn)行深入探索。建立第三方評(píng)估機(jī)制，不斷總結(jié)好經(jīng)驗(yàn)好做法，及時(shí)進(jìn)行交流和推廣。

國務(wù)院辦公廳
2016年11月16日

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