（中國林業(yè)1998年5月號，P32-33，工作研究欄目）

市場經濟條件下森林公園建設芻議

鄧侃

森林旅游是一項被稱為 “朝陽產業(yè)” 的極有發(fā)展前途的事業(yè)?森林公園則是森 林旅游活動最基本、最重要的載體。沒有 較為完善的?涉及吃、住、行、游、購、娛旅 游全方位要素的森林公園服務體系?就不 可能為游人提供較為良好的森林旅游條 件?也就不可能形成真正意義上的森林旅 游。建設好森林公園?對推動森林旅游業(yè) 的發(fā)展有著至關重要的意義。我國森林公 園建設雖然取得了一定的成績?但由于思 想觀念、經濟體制、經濟實力等諸多因素 的制約?實事求是地看?森林公園在建設 規(guī)模、建設速度、建設質量、管理水平上? 還不能適應國民經濟發(fā)展和滿足人們日 益增長的“回歸大自然”的要求?任務還十 分艱巨。隨著我國市場經濟的不斷發(fā)展? 特別是黨的十五大的勝利召開?為森林公 園的建設發(fā)展提供了可靠的政策保證和 光明前景。

 一、我國森林公園建設的資 源優(yōu)勢、發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題

 1．資源優(yōu)勢。我國地域遼闊?形成了 種類繁多、各具特色、絢麗多彩的生物種 群和森林風景資源。在廣闊的林區(qū)內?分 布著3萬多種高等植物?2000多種動物。 山丘森林、海濱森林、溶洞森林、熱帶雨 林、森林草原等陸地生態(tài)系統(tǒng)的森林旅游 資源幾乎都可以在我國見到。同時不可勝 數(shù)的文物古跡、文化遺址、古寺名剎、帝王行宮也多分布于名山大川之中?成為森林 旅游資源的重要組成部分。而這些森林旅 游資源絕大多數(shù)屬于林業(yè)系統(tǒng)的管理范 圍。僅在現(xiàn)有4200多個國有林場和15萬 個集體林場中?擁有且具開發(fā)價值的森林 旅游資源就近3000處?面積約2500萬公 頃。隨著我國森林生態(tài)體系的逐步建立和 完善?新的森林旅游資源還將不斷增加。 預計到2000年?將新增森林風景區(qū)1000 處?面積達850萬公頃。這些豐富的森林 旅游資源?為建設森林公園、發(fā)展森林旅 游業(yè)提供了雄厚的物質基礎。

 2．發(fā)展現(xiàn)狀。雖然森林公園建設和森 林旅游事業(yè)在我國起步較晚?但仍取得了 相對顯著的成績。1982年我國建立了第 一個森林公園———張家界國家森林公 園。至1996年底?全國已建立森林公園 811處?總經營面積720多萬公頃?其中經原林業(yè)部批準建立的國家級森林公園269 處。同時建立國際狩獵場22處?75％的自 然保護區(qū)開辟了森林旅游小區(qū)。森林旅游 接待服務設施30多萬平方米?床位5萬 多張。全國已成立森林旅行社 （公司）40 多家?從業(yè)人員6萬多人。據(jù)不完全統(tǒng)計? 1996年全國森林旅游接待游客5200多萬 人次?旅游直接收入6．5億多元。部分林 場依靠建立森林公園?發(fā)展森林旅游事 業(yè)?不僅逐步擺脫了困境?走上了良性發(fā) 展的道路?同時也推動了當?shù)亟洕陌l(fā)展 和林區(qū)職工、農民的脫貧致富。

 3．存在的主要問題。目前?我國森林 公園建設存在的問題較多。一是發(fā)展時間 短?管理人員長期從事林業(yè)生產?在建設 管理森林公園、開拓旅游市場、開展旅游 服務方面的經驗不足。二是法治力度較 差。由于利益驅動?一些部門和當?shù)厝罕?侵占森林公園權益?在公園內強修亂建、 破壞環(huán)境?甚至無償劃撥公園土地、控制 公園門票收入等事件時有發(fā)生。三是資金 短缺。森林公園建設?特別是在公園開發(fā) 建設階段?需要投入大量資金進行道路、 通訊、接待等基礎設施建設。林場或公園 本身不可能有足夠的自有資金進行開 發(fā)。四是不了解和掌握市場經濟的運行規(guī) 律?所有制形式單一?因而無法有效地吸 引各類資金和進行資源的合理配置、優(yōu)化 組合。這是影響公園建設發(fā)展深層次的關 鍵問題。

 二、在市場經濟條件下森林公園建設的思考與對策

 1．實行分類經營。“以保護為前提護與開發(fā)利用相結合”、“以營林為基礎以旅游為主導?以市場為導向?實行以場 建園、綜合經營、全面發(fā)展”的森林公園建 設方針，指出了森林公園建設的兩項基本工作。一項是營林造林保護好森林資源，一項是開展森林旅游。前者產生的是生態(tài)效益，屬于社會公益性建設項目，無法也不能進入市場競爭。后者產生的是經濟效益屬產業(yè)范疇，可以也必須進入市場，參與市場競爭。因此?在實際工作中要實行分類經營。一是要高舉生態(tài)建設的大旗，積極營林造林保護好森林資源。在管理上 實行事業(yè)化管理，其建設資金應納入生態(tài)公益林建設資金渠道，實行效益補償制度。以社會和受益單位為投資主體，國家撥款為主。并對依靠森林資源獲取直接利益的水利、水電、農業(yè)、森林旅游等單位征收森林生態(tài)補償費。二是將森林旅游產業(yè)體系推向市場。以市場為導向參與市場競爭。以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標，采取股份制形式，廣泛吸引社會資金參股入股，共同建設森林公園。同時，鑒于我國森林旅游事業(yè)起步時間短、森林公園底子薄、 經濟實力不強的實際情況，政府還應在一定時期內給予必要的政策扶持。如減輕森林公園的稅費負擔。在林業(yè)貼息貸款發(fā)放上給予適當傾斜，幫助森林公園增強自我發(fā)展能力。三是要分灶吃飯、分帳管理。我國森林公園絕大多數(shù)是依托國有林場建立的，一班人馬兩塊牌子。為了使分類經 營落到實處，在財務管理上必須分帳管理、獨立核算。也就是說?林場執(zhí)行事業(yè)單位財務制度，公園執(zhí)行企業(yè)財務制度。

 2．調整和改善所有制結構。由于我國絕大多數(shù)森林公園是依托林場建立，所以不可避免地帶有自然壟斷性的特征。其表現(xiàn)在：公園占據(jù)著大面積特殊類型土地，擁有這塊土地上價值量極大的森林資源體系，具有極大的經濟規(guī)模。林業(yè)系統(tǒng)（林業(yè)局或林場）長期以來就代表國家行使其管理權、支配權、經營權、分配權甚至是所有權。這種自然壟斷性的最大特點就是所有制形式單一。這種帶有壟斷性質的單一所有制形式必須予以調整，否則不利于公 園吸引社會投資、提高管理水平和提高經濟效益。 調整和改革森林公園所有制結構可采取多種形式。既可以就整個公園進行股份制改造，也可以就公園建設中的單個項目，如道路、賓館、主要景點、水電 設施等進行股份合作。既可采用股份有限公司形式，也可采用有限責任公司形式。林場必須是各類股份實體的股東，但其股份比例應視項目情況而定，不一定非要當大股東，占據(jù)控股地位。小飯店、小商亭等可以完全劃歸私人經營。 調整森林公園所有制結構推行股份制，對于公園最大的實惠就是公園可用森林資源折資入股，吸引外界資金投入建設，解決公園自有資金匱乏的問題。因此隨所有制結構的調整，過去那種等上級林業(yè)主管部門投資建設，或資金有限不能全面進行配套服務設施建設的局面將得到解決。

 3．按市場經濟法則運營。在股份制 合作中林場主要以森林資源折資入股。 這就帶來森林資源資產估價問題。林場的資產可分為基礎實物資產 （包括林木、林 地、固定建筑設施）、景觀娛樂資產 （包括 風景資源、娛樂資源） 和生態(tài)環(huán)境資產三 大類。一般來說?基礎資產的價值比較容 易測算評估?也容易被合作方接受。而景 觀娛樂資產和生態(tài)環(huán)境資產的價值則是 “看得見” ———有公式計算?可以寫入帳面卻“摸不著” ———沒有實物形態(tài)。目前還不能進入市場運行。所以在折資入股 時?林場投入的資產評估價值應以社會承認為標準，切不可盲目提高，?否則將影響引資合作。 按照市場經濟法則運行，講求平等互利互惠，就林場或森林公園自身而言，?要心胸寬闊、眼光長遠，要制定優(yōu)惠政策讓外來的投資者有利可圖。特別要保證對前來進行基礎設施（景點、道路、水電、通訊、 中高檔賓館等） 建設投資者有利可圖。最好是在其收回投資成本后再進行分紅。 千萬不能有“一口吃死對方?一錘子買賣” 的短期思想和行為。秦皇島野生動物園正是采取了讓投資人先行收回投資成本的優(yōu)惠政策，吸引了大量投資才取得了 1994年建園，1995年基本完成333．3公 頃的基建任務，1996年、1997年分別完成 1800萬元、2000多萬元門票收入的佳績，成為北戴河新的森林旅游熱點。

4．加強法治。有法不依、執(zhí)法不嚴會對市場經濟的運行帶來嚴重的不良后果。各 級政府和林業(yè)主管部門應當大力支持林場及森林公園依照法律保護自己的權益，對在公園內強修亂建、破壞環(huán)境?甚至 無償劃撥公園土地、控制公園門票收入的不良行為要依法嚴肅處理為森林公園的發(fā)展保駕護航。（作者：森林國際旅行社項目管理處主持工作副處長、高級工程師）

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